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編者按：備受詬病的養(yǎng)老金雙軌制即將成為歷史——2014年12月23日，國(guó)務(wù)院副總理馬凱在代表國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)做報(bào)告時(shí)表示，并軌方案已經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和中央政治局常委會(huì)審議通過(guò)。今后黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位將建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。
 

其實(shí)，雙軌制的形成在我國(guó)有著特定的歷史背景，其負(fù)面效應(yīng)顯現(xiàn)后，國(guó)家也一再主張要對(duì)其進(jìn)行改革。只是改革受到阻力，所以進(jìn)展緩慢。如今，終于有了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，可謂意義重大。

不過(guò)，改革并非一蹴而就。并軌制要真正落到實(shí)地，尚需更具體的實(shí)施意見(jiàn)和配套措施；此外，養(yǎng)老基金的投資管理問(wèn)題也將更加凸顯。

本期，《法治周末》與您一起回顧雙軌制的前世今生、探討并軌的改革前景以及養(yǎng)老基金的投資管理問(wèn)題。我們期待并軌制能順利落地，期待每一個(gè)人都有一個(gè)有保障的更好的晚年。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革(一)

養(yǎng)老金并軌真地來(lái)了

法治周末記者 趙晨熙

一份元旦前通過(guò)的改革方案，成就了2015新年伊始最熱的話題。

這就是千呼萬(wàn)喚始出來(lái)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案。

2014年12月23日，國(guó)務(wù)院副總理馬凱代表國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)作關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)工作情況的報(bào)告，表示，養(yǎng)老金雙軌制改革方案已經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和中央政治局常委會(huì)審議通過(guò)。

報(bào)告中提到，我國(guó)將推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，建立與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。改革的基本思路，是“一個(gè)統(tǒng)一”“五個(gè)同步”。

一個(gè)統(tǒng)一，即“黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)，改革退休費(fèi)計(jì)發(fā)辦法，從制度和機(jī)制上化解‘雙軌制’矛盾”。

五個(gè)同步，即“機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步建立，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)，待遇調(diào)整機(jī)制與計(jì)發(fā)辦法同步改革，改革在全國(guó)范圍同步實(shí)施”。

“并軌是一次重要突破。”中國(guó)政法大學(xué)法和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心教授胡繼曄向法治周末記者解釋稱，在此之前，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是企業(yè)單位的“繳費(fèi)型”統(tǒng)籌制度，由單位和職工本人按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納；機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休制度，則由財(cái)政統(tǒng)一支付養(yǎng)老金。

這種“雙軌運(yùn)行”制度自實(shí)施以來(lái)一直成為引發(fā)社會(huì)矛盾和不公平心理的導(dǎo)火索。不過(guò)，胡繼曄也表示，目前確定的僅是思路框架，具體改革方案尚未公布，正式改革前仍需進(jìn)行科學(xué)細(xì)致的調(diào)研，未來(lái)也要有詳細(xì)的實(shí)施意見(jiàn)和配套措施出臺(tái)，以保障養(yǎng)老金并軌制切實(shí)有效的實(shí)施。

“并軌”意義重大

“并軌制發(fā)展是大勢(shì)所趨。”胡繼曄介紹，養(yǎng)老金“雙軌制”始于20世紀(jì)90年代，雖然曾一度在推進(jìn)國(guó)企改革等進(jìn)程中發(fā)揮了作用，但如今已到了必須改革之時(shí)。

這種改革的必要性，普通企業(yè)員工表示理解和認(rèn)可，不過(guò)，在機(jī)關(guān)事業(yè)單位一些職員中恐怕還未形成高度的一致共識(shí)。

法治周末記者隨機(jī)采訪了10位企業(yè)上班族，他們均表示對(duì)雙軌制推行的極力支持，稱這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的一個(gè)必要舉措。

然而，一些機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職員表示，一時(shí)間尚難以接受要改革這個(gè)事實(shí)。

北京市產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)監(jiān)督所一家下屬事業(yè)單位員工鄧悅對(duì)法治周末記者坦誠(chéng)，她對(duì)養(yǎng)老金并軌改革還有些不適應(yīng)，她原本看重事業(yè)單位，就是因?yàn)橥诵莺罂梢韵硎苡蓢?guó)家財(cái)政統(tǒng)一支付養(yǎng)老金。

鄧悅說(shuō)：“與許多普通企業(yè)員工相比，我們的工資基數(shù)本就不高，僅有的優(yōu)勢(shì)就是工作穩(wěn)定和不用交養(yǎng)老保險(xiǎn)，如果實(shí)行并軌制，我們到手的工資又要降了。”

在國(guó)家稅務(wù)部門(mén)工作的北京公務(wù)員張文瀚也對(duì)法治周末記者透露，實(shí)行并軌制之后，機(jī)關(guān)原有的養(yǎng)老“優(yōu)勢(shì)”蕩然無(wú)存，一些原本打算考取公務(wù)員的人也開(kāi)始慎重考慮。

對(duì)于養(yǎng)老金并軌遭遇不同群體“冰火兩重天”的對(duì)待，北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授夏學(xué)鑾并不意外。

夏學(xué)鑾曾做過(guò)調(diào)研，民眾對(duì)機(jī)關(guān)公職人員及公務(wù)員存在不滿，很大原因就在于養(yǎng)老金雙軌制，“一方面是這些公職人員在職時(shí)不用繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)；此外代表勞動(dòng)者退休時(shí)的養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間比率的養(yǎng)老金替代率，機(jī)關(guān)公職人員也較普通企業(yè)職工相對(duì)高一些”。

“雙軌制造成了社會(huì)上對(duì)公職人員不滿的呼聲，也不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。”夏學(xué)鑾強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金并軌制不僅響應(yīng)了公眾對(duì)雙軌制不公平的關(guān)切，更是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的必要舉措。

胡繼曄對(duì)此表示認(rèn)同，他向法治周末記者強(qiáng)調(diào)，并軌制提上日程意味著2013年十八屆三中全會(huì)提出的“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”的總方針進(jìn)入到了落實(shí)“公平”的新階段。

胡繼曄說(shuō)，養(yǎng)老金雙軌制已到了必須改革之時(shí)。而且從法律角度看，不論是公務(wù)員法、社會(huì)保險(xiǎn)法還是事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例中對(duì)“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)”等規(guī)定，都表明機(jī)關(guān)事業(yè)單位保險(xiǎn)制度和社會(huì)保險(xiǎn)制度保障的人群雖然不同，但保障內(nèi)容實(shí)質(zhì)上是一樣的，并軌制改革是具備法律基礎(chǔ)的。

“其實(shí)，即使與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)在社保改革上的進(jìn)步也很明顯。”胡繼曄舉例稱，美國(guó)1935年就通過(guò)了社會(huì)保障法案，但到1983年才將公務(wù)人員納入；而我國(guó)的社保改革此次就將公務(wù)員納入，消除了2014年事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例頒布后很多人認(rèn)為公務(wù)員將不進(jìn)入社保體系的疑慮，是此次改革的亮點(diǎn)，在我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中具有里程碑意義。

除了并軌制發(fā)展意義重大外，夏學(xué)鑾預(yù)測(cè)，并軌方案的出臺(tái)可能會(huì)助推人才流動(dòng)和社會(huì)活力的新一輪激發(fā)。

他解釋稱，一方面事業(yè)單位編制的優(yōu)勢(shì)減少，吸引力會(huì)相應(yīng)降低；此外并軌制的發(fā)展也會(huì)打消以前一些在體制內(nèi)工作，想轉(zhuǎn)行卻因害怕離開(kāi)機(jī)關(guān)事業(yè)單位而老無(wú)所依的員工們的顧慮，使得一些人逐漸選擇從機(jī)關(guān)事業(yè)單位流向企業(yè)。

具體改革措施仍需討論

目前養(yǎng)老金并軌僅確定了思路框架，具體改革方案尚未公布。夏學(xué)鑾認(rèn)為，改革應(yīng)穩(wěn)妥推進(jìn)，因?yàn)檫@會(huì)涉及到相當(dāng)一批人群的切身利益，尤其是受到并軌制直接影響較大的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員。

胡繼曄也指出，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工包括公務(wù)員、醫(yī)生、教師、科研人員等群體，可以說(shuō)是社會(huì)發(fā)展的中堅(jiān)力量，應(yīng)該讓他們正確理解并軌制發(fā)展的意義，消除負(fù)面情緒，并積極配合并軌制的發(fā)展。

對(duì)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員擔(dān)心的因繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)而工資降低的問(wèn)題，胡繼曄表示養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中提到的“五個(gè)同步”其中就包括養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)。

“此舉將與員工工資改革相掛鉤，也是實(shí)現(xiàn)改革成功的重要保證。”胡繼曄認(rèn)為，并軌制改革將實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)，因此我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工改革的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在彌補(bǔ)改革后工資待遇降低的部分。

“為確保改革后機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工個(gè)人收入不會(huì)出現(xiàn)大幅下降，對(duì)工資的調(diào)整應(yīng)考慮能覆蓋個(gè)人繳費(fèi)部分，以減輕改革阻力。”

此外，胡繼曄強(qiáng)調(diào)，職業(yè)年金制度的建立也是并軌制改革中的重要一環(huán)，在改革的“五個(gè)同步”中，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步建立也是其中之一。

胡繼曄介紹，職業(yè)年金是指機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，目前我國(guó)還未完全建立起這種制度。

他認(rèn)為，職業(yè)年金的建立發(fā)展模式應(yīng)由事業(yè)單位和職工共同繳費(fèi)，國(guó)家提供稅收優(yōu)惠，各級(jí)財(cái)政給予相應(yīng)的補(bǔ)助，在管理上實(shí)行個(gè)人賬戶管理，同時(shí)在基金的運(yùn)作上實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。

除了要考慮到并軌制對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員可能帶來(lái)的負(fù)面影響外，夏學(xué)鑾強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老金并軌最重要的還是解決養(yǎng)老公平問(wèn)題，“就高不就低”應(yīng)是改革原則。

“與其降低機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金待遇，不如提高普通企業(yè)單位養(yǎng)老金待遇。全面提高全民養(yǎng)老金水平的關(guān)鍵，則在于企業(yè)年金制度與職業(yè)年金制度的同步發(fā)展。”夏學(xué)鑾表示。

“企業(yè)年金作為企業(yè)職工的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，因是自愿參保，目前全國(guó)參保率還不足10%。”夏學(xué)鑾坦言，如果只發(fā)展職業(yè)年金而不發(fā)展企業(yè)年金，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工和企業(yè)職工的養(yǎng)老金水平仍會(huì)有不小差距。

對(duì)此他建議，養(yǎng)老金改革應(yīng)將企業(yè)年金與職業(yè)年金一樣作為“硬性標(biāo)配”制度，通過(guò)國(guó)家給予一定稅收優(yōu)惠政策形成以養(yǎng)老保險(xiǎn)為基礎(chǔ)，結(jié)合職業(yè)年金、企業(yè)年金機(jī)制共同組成多支柱養(yǎng)老保障系統(tǒng)。

不過(guò)夏學(xué)鑾也強(qiáng)調(diào)，“并軌”更多是指制度設(shè)計(jì)的統(tǒng)一，而不是說(shuō)所有人的養(yǎng)老金完全一樣。

他表示，新的養(yǎng)老保障制度的基本模式是逐步實(shí)現(xiàn)一套制度，將所有人員納入這套體制內(nèi)，而在制度框架內(nèi)因不同工種、不同工作年限等分別對(duì)應(yīng)不同等級(jí)，“基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)是一樣的，而企業(yè)職業(yè)年金有所差別，這樣就能達(dá)到公平和工作貢獻(xiàn)的對(duì)應(yīng)”。

“養(yǎng)老金并軌涉及多方內(nèi)容，正式改革前仍有很多問(wèn)題需進(jìn)行細(xì)致的討論研究。”胡繼曄舉例稱，改革適用“新人新辦法、老人老辦法”的原則，而對(duì)于那些在改革前就在機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作，還未退休的“中人”來(lái)說(shuō)則比較麻煩。

胡繼曄表示，如果沿用企業(yè)養(yǎng)老改革時(shí)的視同繳費(fèi)政策，對(duì)財(cái)政資金的壓力會(huì)小很多，但今后恐將面臨養(yǎng)老金個(gè)人賬戶虧空的問(wèn)題；而由財(cái)政一次性將個(gè)人賬戶做實(shí)，又將產(chǎn)生巨大的財(cái)政壓力，因此改革方案仍需細(xì)致的討論。

此外，目前職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值機(jī)制不健全，結(jié)余基金大多存銀行、買(mǎi)國(guó)債，投資渠道單一，收益率較低也是影響未來(lái)養(yǎng)老金改革持續(xù)性的重要問(wèn)題。

胡繼曄提出，養(yǎng)老金要想實(shí)現(xiàn)保值增值，可以在確保基金安全的前提下擴(kuò)大投資渠道，增加委托運(yùn)營(yíng)資金，實(shí)施多元化投資策略。

“養(yǎng)老金并軌制改革涉及民眾的切身利益，更需要改革方案正式出臺(tái)前的細(xì)致研究和全面考量。”夏學(xué)鑾說(shuō)。