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新建全國獨立投資機構是指在中央層面建立一個類似全國社保基金理事會的類似專業投資機構，它是2011年改革的目標，目前仍是養老基金投資體制改革的“上上策”。在我看來，這是必然趨勢和必行之路。

近日，有消息稱，繼廣東省后，山東省也將試點委托全國社保基金會投資運營千億養老保險資金。此前，山東省表示將要建立省級社保投資機構，承接管理劃轉的省屬企業國有資本。這意味著，省級投資模式正在更廣范圍內被接納。

 省級投資模式的推廣將對正在進行的養老保險制度改革帶來怎樣的影響？這與頂層設計研究層面養老金全國統籌投資的方向是否相悖？由人社部牽頭的養老保險制度頂層設計在投資體制改革方面應該做出怎樣的明確設計？對此，《每日經濟新聞》記者(簡稱NBD)專訪了社科院世界社會保障中心主任鄭秉文。

養老金潛在福利損失1.3萬億元

NBD：您此前指出，從推出社會保險制度至今20來年，以社會平均工資的漲幅為參照計算，潛在的福利損失超過了1萬億元。這是否意味著，目前養老基金的縮水情況更加嚴重？

 鄭秉文：1993年以來，城鎮企業職工基本養老保險以存銀行為主，按照活期存款利息2%來看，縮水和損失非常驚人。

 如果以四個基準來看養老金的縮水則更加明顯：第一個基準是與CPI比較，1993~2012年中國CPI年均復合增長率高達4.8%，如果以此為基準，中國的基本養老保險制度損失將近千億元；如果以企業年金2007~2012年投資收益率8.35%為基準的話，它的損失超過了3000億元；如果以全國社會保障基金理事會公布的年均收益率9.02%為基準，則損失將近5500億元；如果用社會平均工資增長率14%作為衡量福利損失的一個標準的話，則潛在的福利損失達1.3萬億元。

NBD：由人社部牽頭的養老保險制度頂層設計是否會在投資體制改革方面做出明確方案，以此緩解基金縮水和損失？

 鄭秉文：首先需要明確的是，養老基金投資應該是養老保險制度改革的一項非常重要的內容，制度設計者應將其列入頂層設計重要范疇。

統籌層次低下不利于投資體制改革

NBD：當下省級投資的興起，將對養老基金投資體制改革帶來怎樣的影響？

 鄭秉文：事實上，上一輪養老投資體制改革(即“2011改革”)的失利有一個最重要的啟示，就是養老保險制度統籌層次太低，不利于建立集中的投資管理制度。

 如果中央政府對全國養老金實行集中投資的話，分散在2000多個地方統籌單位的基金就需要“上解”到中央政府。這完全是一個“外生”行為，必然牽涉到地方養老基金支付能力和地方政府的利益，遇到“討價還價”問題。
 由于各地發展水平不一致，利益訴求也不盡一致，這就增加了制度運轉的交易成本和規則碎片化風險。也就是說，如果允許地方政府單獨投資，建立完善合規的法人治理結構也是非常困難的，存在很多技術問題。統籌層次太低是目前建立任何投資體制的大敵，養老基金應該進行全國統籌投資運營。

NBD：正在進行的養老保險制度頂層設計是否是推行養老基金全國統一投資模式的一次重要時機？

 鄭秉文：這次頂層設計是一次絕好的機會，如果錯過這次時機，改革機會窗口將越來越小。如果地方主導投資體制成型，養老基金由各省自己投資，地方利益固化，那么中央再想推廣全國統一投資就難上加難，甚至成為不可能的了，這就與養老保險制度實現全國統籌形成悖論和沖突，它們是背道而馳的。

NBD：制度設計者在養老投資體制方面應該怎么做？

 鄭秉文：對養老基金投資體制改革應該盡快給各地和全社會有一個明確的預期，地方政府不應該有錯覺，也不該有不應該有的期待。目前地方投資的期待是明顯的。很顯然，這是次優方案，不利于未來中央實行全國統一投資。

最優選擇：創建養老基金管理公司

NBD：您認為當前養老基金投資體制改革的突破口和最優路徑是什么？

 鄭秉文：有兩個：一個是繼續2011年改革的思路，新建一個全國獨立投資機構，直屬國務院，負責全國基本養老保險基金(社會保險基金)的投資。一個是允許建立若干養老基金管理公司，作為二級投資市場的主體部分。建立養老基金管理公司是機關事業單位建立職業年金的一個必要條件，也是基本養老保險基金投資改革的一個充分條件，同時還是強力推進多層次社會保障體系的一個重要引擎。

NBD：新建全國獨立投資機構的性質和地位應該怎樣界定？它與目前的全國社保基金理事會有何區別？

 鄭秉文：新建全國獨立投資機構是一個像全國社保基金理事會那樣大型的投資機構，但與全國社保基金理事會有所不同的是，它屬于央企性質，完全遵照市場規律和國際慣例行事，應給予完全的企業地位，不需要事業編制，行政費用也不需要財政撥款，直接進入公司運營成本。

 此外，全國社保基金理事會主要負責管理運營全國社保儲備金，基金主要來源于中央財政預算撥款及國務院批準的其他籌集方式。養老基金管理公司則負責管理運營由企業和個人繳費形成的3萬多億元的基本養老保險基金，甚至其他四險基金的一部分也可以進入投資。

 上述方案也就意味著，中國屆時將有兩只主權養老基金：一只以財政資金為主而形成；一只以參保人繳費形成。他們可以實行不同的投資策略，甚至不同的國際投資區域。可鼓勵兩者形成競爭，使基金獲得更高收益。實際上，現存的全國社保基金理事會也可以統一改為企業建制，只有這樣，才能進行很好地與國際接軌，才能留住人才，才能真正地使投資變成市場行為。

NBD：新建全國獨立投資機構與允許建立養老基金管理公司是什么關系？目前改革的背景情況發生了一些變化，繼續推行2011年投資改革方案是否可行？

 鄭秉文：新建全國獨立投資機構是指在中央層面建立一個類似全國社保基金理事會的類似專業投資機構，它是2011年改革的目標，目前仍是養老基金投資體制改革的“上上策”。在我看來，這是必然趨勢和必行之路。實際上，這一改革在2011年就已開始推行，只不過遭遇網絡媒體炒作，此事暫時擱置一下。

 相比2011年改革背景，當前面臨的形勢發生了根本改變，特別是省級投資模式(包括委托投資)在此輪改革中浮出水面，問題更復雜了。

 從改革前景來看，無論此輪改革采取哪種投資體制模式，都離不開建立若干投資管理人，就是建立若干養老基金管理公司，或者將目前的若干養老保險公司予以升級。他們是外部投資管理人，同樣承擔著基本養老保險基金的投資責任，同時還承擔著企業年金和職業年金的投資管理的責任。他們不是矛盾的。

 來源：每日經濟新聞網